Соединенные Штаты управляются в соответствии с конституцией, и полномочиями начинать и прекращать войну наделяет тоже она. Для человека несведущего в американском конституционном праве эта область — одна из самых темных, и мне, в частности, встречались в российской прессе весьма невероятные умозаключения по этому поводу. Они, конечно, тем невероятнее, чем меньше у пишущего желания докопаться до правды.
Но правда, тем временем, не так уж проста. Конституция США — исключительно лаконичный документ, и описаниям полномочий, скажем, президента или Конгресса уделяет считанные строки. Она доверяет логике читателя. Но читателей с момента ее принятия было множество, и каждый, надо полагать, считает собственную логику самой безукоризненной.
Очевидно вот что. Президент наделяется полномочиями верховного главнокомандующего, и в этом качестве имеет право отдавать распоряжение о начале военных действий. Это, однако, не подразумевает права вести войну, поскольку ее нельзя вести ни бесплатно, ни в рамках уже принятого бюджета — война требует ассигнований, и противника не попросишь временно сложить оружие до их одобрения в текущем порядке.
Таким образом, роль Конгресса, который как раз ассигнованиями распоряжается, заключается в первую очередь в контроле над финансами. Если он действительно не захочет войны, ее не будет.
Тем не менее исторически сложилась практика доверия президенту, и Конгресс обычно следовал его решению. Однако после вьетнамской войны, резко расколовшей общество, было решено уточнить процедуру, и Конгресс принял специальный закон – так называемый Акт о военных полномочиях, в соответствии с которым Конгресс по истечении 30 дней с начала военных действий должен принять конкретное решение, продолжать ли войну.
По поводу этого закона было много споров: некоторые считают, что он ограничивает власть президента жестче, чем предусмотрено конституцией. Тем не менее президенты и Конгресс в целом его придерживаются.
Теперь война в Ираке вносит свои коррективы. Межпартийная комиссия под руководством бывших госсекретарей Джеймса Бейкера и Уоррена Кристофера считает, что Акт о военных полномочиях в его существующей форме неэффективен и противоречит конституции. Комиссия предлагает заменить закон новым, предусматривающим систему межпартийных консультаций по запросу президента.
Объяснять особенности нового предложения в такой короткой попытке трудно. Обозреватель журнала Slate Timothy Noah полагает, что члены комиссии пытаются исправить то, что не нуждается в исправлении. По его словам, истинная причина слабой эффективности предыдущего закона — не его изъяны, а отсутствие у членов Конгресса желания брать на себя ответственность перед электоратом, который в скором будущем может задать неудобные вопросы.
Иллюстрацией могут послужить недавние эпизоды президентской кампании. Барак Обама выступил в свое время против предоставления президенту полномочий начать войну с Ираком, и это создало ему выгодную позицию в глазах нынешнего электората. Хиллари Клинтон проголосовала за эти полномочия, и ей пришлось оправдываться.
Беда с любой войной, даже самой справедливой, в том, что ее трудно вести коллегиально, особенно в условиях двухпартийной системы. В этом убеждает, в частности, история участия США в обеих мировых войнах, когда электорат и конституция оказывались препятствиями.
Демократические Афины, постоянно заглядывая через плечо своим полководцам, проиграли Пелопонесскую войну Спарте с ее, по нынешним критериям, фашистским режимом. Рим когда-то имел обыкновение порывать на военное время с коллегиальностью и назначать диктатора.
Остается надеяться, что никто не усмотрит в этом аргумента против демократии. И уж тем более — в пользу войны.
